作者:刁曼蓬 2006.05.10／ 第346期
當全民健保、敬老津貼、公共建設、稅收，全部成為總統大選的籌碼，選後行政首長忽視專業官員的評估，執意用職權兌現競選諾言，揮霍無度的結果，是政府赤字即將突破四兆，每個台灣人一出生就背債十七萬。
四月中旬的週末午後，距離台北五小時車程的南投埔里牛耳藝術渡假村草坪上，上演客家委員會為桐花祭開鑼演出的客家大戲。
舞台下稀落坐著主辦單位邀請的來賓--原子能委員會主委、主管產業與科技的行政院五組組長、馬紹爾駐華代表的眷屬、以及十幾位媒體記者。
多位不諳客語的觀眾，禮貌端坐片刻後，陸續四處走動，在山中青綠中舒緩手腳。
根據主辦單位說，這齣現場觀眾不超過三十人的客家大戲，包括嶄新的行頭與搭建的舞台在內，演出四場的費用，「只要七、八十萬元。」
一齣客家大戲是一百個低收入戶，一個月的補助津貼。
一旁全程錄影的民營有線電視台，則是客家電視台承包商。客委會以一年四億五千萬元高價，發包給這家有線電視商，佔客委會全年十五億預算的將近三分之一。
國內已經有三家無線電視、公共電視、數十個有線電視頻道，為什麼政府還要出資四．五億多元--相當於五萬餘戶年所得淨額三十六萬、稅率六％的納稅所得，開辦客家電視台？
「二○○四年大選陳總統的客家選票的增加就是最好的原因，」一位客委會高級首長說道。她指出，選前前客委會主委葉菊蘭客串電視主播，用客家話採訪總統候選人陳水扁，對選舉的效果的加分作用有目共睹。
「成立五年來，預算規模成長三倍半，全是消耗性的支出。但是，卻沒有人敢刪，財政赤字怎能不急遽增加！」一位審計部官員私下表示。
新政府上任後，隨即成立客語電視台，預算規模完全不受行政院革新規範--經常性支出負成長二％的限制。
財政，民主政治受難者
「除了業務與文建會疊床架屋不談，組織架構、人事經費都比照原來行政院八部二會，使得行政院直屬部會達十八個之多，不但沒有精簡，一口氣又多了包括從政務官、常務官在內，一百多位人事費用的開支，」審計部一位高階主管說。
用國家與行政資源打選戰，選後用公共政策、職權兌現競選諾言，是台灣民主發展的軌跡。
財政是施政的寫照。一位財政部高階主管表示，翻開政府赤字的統計，明顯地發現一九九○年--台灣總統民選的一年，也是政府赤字開始出現的關鍵年。
總統競選諾言，是國庫的最怕
這位官員表示，在經建會研議超過三年的健保制度，就在一九九○年李登輝參選總統大選前，拍板定案，由行政院衛生署以全額給付的方向規劃。
一九九五年，時任行政院長連戰不顧經建會、財政部等單位提出「高齡化」趨勢造成的社會負擔、全世界只有極少數先進國家才能擔負的社會福利支出，就在李登輝參選直選總統前一年的三月一日，全民健保正式上路。
實施三年，一九九八年，健保就出現虧損四六．六億元，一九九九年擴增至一九八．二億元。此後全民健保每年皆以百億元的虧損，往上爬升，收支差短向銀行融資最高時曾經超過五百億。
如果不能調整保費，「最後仍是國庫負擔，」這位財政官員指出。
因為職權影響力最大，總統競選諾言是國庫的最怕。
職能是替國庫把關的主計單位，印象最深刻要算陳水扁總統兩千年競選時提出的敬老津貼，就任後即在主導的中央政府總預算中提出。二○○二年五月立法院通過《敬老福利生活津貼暫行條例》，六十五歲以上老人每人每月發放三千元，二○○三年度預算書中第一年即編列一八九億元支應所需，至二○○六年度預算編列數高達二七三億元。
在二○○四年總統大選時，競選政見再現--老農津貼由三元千提高到四千元；二○○五年立委選舉時又提高至五千元。
這類競相討好選民，不斷加碼的「競租」行為，是造成世界各民主成為畸形的最大病症。財經官員評估，老農津貼增加一千元，就是八十億的支出預算；二○○五年政府中央政府預算赤字已經超過三兆六千億，根本無力負擔，只好動用第二預備金。
競選支票，沒效率卻仍執行
「最讓人擔心的是，這些社會福利支票都是消耗性的，一但兌現，就永遠掛在預算上，尾大不掉。幾年積累下來，社福的預算已經超過經建預算，政府哪有資源做發展？」一位前行政院閣員說。
總統的諾言，不止於消費性的社會福利，建設型的競選諾言，也是國庫的頭疼。
耗資五億四千萬、二○○四年啟用、載客率只有五成的台中清泉崗國際機場，又是另外一個例證。
由於地點偏遠、聯外道路不佳，原本最熱門的台北--台中線，立榮航空於開航第一年即宣布停飛；僅存華信一家獨撐大局。根據民航局統計，清泉崗機場啟用當年即虧損八千五百萬元。
「從台中市區到機場四十分鐘、計程車要三百多元；搭巴士到台北來回才四百元。兩岸不能通航，當然虧本，」一位前財經首長分析。
「評估報告有明確的紀錄，以台灣人口密度、高鐵、高速公路的分布，台中不宜再建造一座國際機場，」一位民航局的官員私下表示。
但是，這個評估計劃到了經建會卻遭打回票。他回憶，主持會議的經建會副主委裁示，一定要建。因為在中部建一座國際機場是阿扁兩千年的競選白皮書。
用國庫支票買選票，造成的無效性，是許多專業官僚的最痛。
一位前經濟部次長就指出，台灣二十三個縣市、十八座機場，是全世界機場密度最高的地方，可惜效能不彰。
全縣人口不及九十萬的屏東縣就有兩個機場，馬祖也有兩座機場。根據民航局統計，目前台灣的航空站除了北、高、及中正機場賺錢以外，其他都虧損。二○○四年剔除三個賺錢的航運站（中正機場賺七十五億、高雄機場賺五．二億、台北機場賺○．○四億）外，其餘民航站虧損以及飛航營運費用總計虧損六○．五四億元。換言之，國內其餘十五個航運站全靠中正機場來支持。
「都是選舉的產物，﹂交通部一位官員表示。他指出，哪裡建機場、哪裡蓋鐵路、公路，交通部運輸研究所都有研究評估。只是專業評估，不敵政治人物鞏固政權的優先順序。
政策綁票，殲滅財政紀律
一位前財政部次長最是感慨，他記得參與行政院五年五千億的會議時，「看不到財務效益分析與可行性評估報告。」
「我當場就問何美玥（時任經建會副主委），不是超過十億以上的計劃都要財務效益分析與可行性評估報告嗎？」這位首長回憶。
他得到的答案是：「現在是十二億才要可行性評估報告」。但是，五年五千億的審查計劃仍然沒有附上可行性
評估報告，卻在行政院審查通過、立法院取得預算。「政府真是浪費，亂花錢！」這位已經轉到民間服務的前財經首長痛心疾首地說。
民選行政首長用政策綁票，對健全財政的打擊效果最大。
行政首長有治權，透過政策制定與職權的行使，比民意代表的影響力還大。一位財經首長指出，其中又以人事任免權最為關鍵。
他指出，一九九六年總統大選李登輝提出「兩稅合一」，當時的財政部長林振國因為稅收將損失八百至一千億，堅持不為，因而遭撤換。
接任的部長邱正雄則照表推行，不顧《財政收支劃分法》三十八條之一明定：「有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」
事實證明兩稅合一實施後第二年，就顯現出效果。一九九八年實施的兩稅合一，一九九九年經濟成長五．三％、國民所得成長七％，均較前一年經濟成長四．三三％、國民所得成長負九．二％為高。但是稅課收入反而由一九九八年的八五八八億元，下跌至一九九九年的七七二九億，降幅高達一○％，稅收損失達八百億至一千億。
一位行政官員分析再加上原有的所得稅的獎勵與減免（二○○六年所得稅租稅減免總額為二六○六億），使得租稅彈性跌落至一以下（彈性一，為成長同步；大於一，表示所得稅累進效果呈現；低於一，表示累進效果無法產生）。換言之，國民所得成長無法帶動稅收成長。
從此中央政府稅收依存度佔歲入比重遽降到六成以下，中央政府對舉債的依存度，急遽上升。
「兩稅合一的實行，是對財政造成永久性、制度面的影響，」這位首長嚴肅地說。
文官公務員還是同樣的那批人，表現差異，領導者的視野與心態最是關鍵。
一位前行政院高階首長指出，當前的政治領導人與部會首長，大都沒有行政歷練，要能將有限資源極大化--將錢花在刀口上，需要善用專業，以及建立團隊。
「台灣經濟奇蹟的創造者都是現在的這批公務員，為什麼他們現在起不了作用？領導人、部會首長要負責任，」他說。
一位評估預算的財經官員拿著立法院四月分出爐的ＳＡＲＳ報告書指出，台灣的疫情遠不及香港、與新加坡類似（台灣死亡三七人，感染三四六人；香港死亡二九九人，感染一七五五人；新加坡死亡三三人，感染二三八人），但是，台灣的平均每人預算編列卻是香港的五．一倍，新加坡的七．七倍。
一家同時供應新加坡與台灣政府口罩的業者比較，兩國ＳＡＲＳ期間都有超額訂購口罩的情形，但處理方式卻完全不同。
在台灣方面，他們依約交貨，但是政府以災情已過，沒有地方放置，拒不收貨、貨款折價，由業者自行吸收。
新加坡政府則與供貨業者協商，提供倉儲。業者如有國際訂單，可先自新加坡政府的倉儲中出貨，有新品再回補，確保安全期限。「顯示兩國行政效能的差異，」這家業者私下表示。
更令人扼腕的是這個必須靠政府舉債的特別預算，還發生經辦單位竟未詳細查證，即貿然與一家口罩公司簽訂七四○萬美元的N95口罩採購契約。口罩價格比別人貴一倍，未依契約規定交貨，仍然按照契約付錢，至今訴訟未決。
政府一但欠缺治能，不論政府規模大小，都將是災禍。直接反映在政府財政紀律中。
欠缺治能，破壞財政紀律
一位前行政院副首長指出，端看這幾年政府逃避舉債上限《公共債務法》（規定中央政府舉債總額不能超過ＧＤＰ四○％），密集地以特別預算，支付經常性支出，就可以看出行政單位不惜破壞財政紀律，以配合民選首長的政治需求。
根據行政院主計處統計，二○○○年到二○○五年的五年間，政府的支出對經濟貢獻卻都呈現負數。
以二○○○年成立的股市護盤的國安基金為例，政府舉債兩千億、操作五年來，國庫僅利息已經補貼二三○．三五億，這還不包括未實現的投資損益。
民主不能只追求形式，更重要的為實質。不論政府大小，效能是最重要。
一位在中央政府工作三十二年的財經首長語重心長地說，別以為政府不會破產，三年前的加州政府、二十年來經歷兩次金融風暴的墨西哥政府，以及長期一蹶不振的菲律賓政府，都以民主自詡。但是財政沈痾造成的國力破敗，就是殷鑑。
不論三兆九千億的財政赤字，或是將政府逃避舉債上限塞在各處的十四兆潛藏赤字，都是由五月繳稅的納稅人來承擔。
引自：http://www.cw.com.tw/article/relative/relative_article.jsp?AID=2055
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